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推荐阅读| 特邀专家解读民促法:前瞻民办教育政策趋势,集中解答热点疑问【中信教育团队出品】

学而时思2018-05-24 23:02:15

特邀专家:中国民办教育研究院秘书长 方建锋博士、研究员。方建锋博士长期从事民办教育政策研究,一直活跃在教育政策改革的前沿,直接参与了2010年以来我国民办教育促进法修法和全国民办教育政策的起草工作。(本文为电话采访,择要公布)

回顾修法历程:从2010年党中央国务院颁布国家中长期教育改革纲要,其中明确提出民办教育要探索营利性、非营利性的分类管理。2015年,教育法、高等教育法修改了教育不得以营利为目的等条款,2016年民促法修改进行三审审议。2016月11月7日,表决结果是155位人大常委委员,124票赞成、7票反对、24票弃权通过修改。

  

Q:民促法修订后,幼儿园、职业学校是在可以进行分类管理的范畴之内,大家非常关心幼儿园的分类管理,高中和职业学校的分类管理,具体的政策可能会在什么时候落地,我们看到民促法正式的实施已经要到明年九月一日,是不是细分领域的政策还要在这个时间以后?

 

A:民促法是从2017.9.1正式实行,但强调几点:

1)2010年,国家开始紧锣密鼓的制定宏观政策。网上的新闻大家都可以看到,2015年,教育部主持起草,最后以国务院名义印发的《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》的文件(30条)已经提交国务院以及深改组审议通过。和30条相配套,《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》《加强民办学校党的建设的意见(试行)》,也已经通过了深改领导小组的审议,通常业内合称为1+3的文件。所以,和民促法修改相配套,大的政策文件制定基本已完成,而且领先于修法。从这个层面已经基本酝酿完成。

 

2)国家对各级各类学校的管理,是划分不同层级的。比如高等教育里,本科是由教育部审批,专科是经教育部授权,省里面审批。高中以下,基本是省级教育行政部门来管,幼儿园,可能在很多地方已经由乡镇管理。所以,各级各类学校推进分类管理时,具体办法有一个过程,特别是到省一级和省以下,具体操作可能要到比2017年9月1号还要更长的时间。

 

3)职业学校,特别是高职数量,在校生数相比幼儿园而言比较少。幼儿园非常大。全国16.3万所民办学校,其中90%是民办幼儿园,所以各个地方在分类管理时会比较慎重。但幼儿园的规模都比较小,标准幼儿园6-9个班,大的幼儿园12个班,小朋友200-300人,实施分类管理的影响不大。职教领域涉及到高等教育,很多民办高校本身是应用型职业学校,考虑因素也较多。所以,简单比较,幼儿园和职业学校哪个领域的政策先出来很难下定论。而且权限下放到省一级行政部门,取决于省一级的推进力度有多大。

 

Q:义务教育领域不允许设立营利性质学校。请教设立这个条款的目的?是不是意味着现有的义务教育领域的民办学校未来都要转成非营利性?

 

A:这一条款出来之后,民办教育圈反响比较大,几乎成为这次修法最大的热门讨论话题。很多举办者、民办教育工作者会认为这一条没有道理。因为从现在条文来看,学历教育基本都放开了。学前属于虽然是非学历教育,但是体量这么大,修法也已经放开了。只有义务教育还没有放开,这似乎这和中国民办教育的发展实际是不相吻合的。

但是,值得注意的是,从全国人大以及政府的角度来讲,举办者的意见是一个考虑因素,还有很多其它因为要考虑。比如,和义务教育是政府必须提供的基本公共服务的定位相冲突,

影响义务教育政府责任的落实,影响义务教育的均衡发展,等等。这也是相当一部分人大常委以及理论研究者所持有的观点。义务教育阶段的非营利性在立法层次的争议没有民办教育圈里这么大。

 

还要纠正一个概念:严格讲,现阶段的民办学校还没有是营利性法人的。修法之前,教育法25条规定,我们国家是禁止营利性教育的。所有民办学校登记的都是民办非企业单位,《民办非企业单位登记管理暂行条例》明确规定,“民办非企业单位不得从事营利性经营活动”, 《民间非营利组织会计制度》也规定“资源提供者向该组织投入资源不得取得经济回报”。如果说目前的民办学校是营利的,那也只能说目前登记为非营利性法人的民办学校事实上是以各种方式在营利。我觉得这个问题也是本次修法要解决的问题之一。很多理论研究者、立法者认为当前登记为非营利性的民办学校,在做营利性的事情,甚至享受免税的待遇,是不对的。前段时间,相当一部分人也呼吁所有民办学校都要免税,呼吁营利性学校也要免税,享受和非营利性民办学样一样的税收优惠和扶持政策。但随后民办教育集团通过各种方式实现上市,财报网上公布,有的集团2.43亿元人民币的收入里,学费收入就达2.26亿元,占总收入的93%,而剩下的收入主要来自学生的住宿费,但一段时间内纯利率达到了60%以上。另外一家情况类似的教育机构,公布的利润率也达到了35%。这还是在国家禁止营利性教育的情况下发生的。这些情况的不断公布,会让社会上除民办教育界外认为民办教育领域逐利现象比较深。但是,考虑到我们国家民办教育的现实国情,目前的修法只禁止了义务教育阶段举办营利性学校,这已经是营利教育放开领域较多的国家了。当然,两类学校的配套监管体系要完善还有很多路要走。

 

Q:在营利和非营利之间的管理,除了税收,还有在于非营利学校是不允许投资人取得资本回报的。学校有账面盈利,但不能取回来,只能用于未来学校的发展。如果修法把这一点明确强化下来,那么对民办教育感兴趣的资本如果投资义务教育阶段学校,盈利只是账面上的,法律角度是不能获得现金回报的。是不是这么理解?操作细节有没有偏差?

 

A:投资人直接从办学结余中把钱拿走,法律肯定是禁止的。但是像很多非营利性学校通过种种制度设计,最终在境外上市,从现有的法律体系看,没有违法。即便义务教育阶段,在现有的法律框架下这种制度设计仍然没有违法,否则在原来禁止营利性教育的条款下,就不会有学历类的教育集团通过各种方式在国内外上市了。但是,需要提醒的是,在修法通过的情况下,明显义务教育阶段的教育集团再通过各种方式上市,会增加办学的风险,社会舆论也会不利于举办者。

 

Q:民促法真实目的实际是限制了义务教育阶段民办教育的发展,从新进入者数量上实际上有很大影响?

A:从数据看,义务教育阶段学校大约有 1万所。全国民办学校统计口径是16.3万所民办学校。义务教育在整个民办学校占比6.6%、非义务教育阶段占民办学校的体量93.4%,民办教育4500万以上的在校生,义务教育阶段在校生占27%,幼儿园占51%以上。所以,学前教育是民办教育的绝对主力,但是新的修法并没有限制。义务教育阶段禁止举办营利性民办性学校,并没有禁止非营利性民办学校。目前义务教育阶段的民办学校是非营利的,也吸引了这样大规模的社会资本进入。没有足够的理由推断修法禁设营利性学校义务教育阶段民办学校就不存在了。获得回报的方式多种多样,利益诉求各有不同。在遵守法律的前提下主动调整自己的办学模式,是一个正常的办学者应该去考虑的。我没有看到各个地方有把义务教育阶段民办学校关闭或要求所有的民办学校退出的可能。

 

Q:怎么看上海国际课程政策传闻,以及义务教育阶段的课程体系要符合国家监管?

民促法中没有这个条文,这个条文最多是从义务教育法引申过来的。义务教育法明确规定“国家实行教科书审定制度,“未经审定的教科书,不得出版、选用”,这不是新的规定。义务教育法1986年全国人民代表大会通过,2006年全国人大常委会修订,这不是刚刚出来的新规定。

 

Q:像高中阶段,既可以营利也可以非营利,营利的税收政策更严,有什么动力去登记为营利呢?

A:尽管非义务教育阶段的营利性是放开了,但是在学历教育阶段,我持谨慎乐观的态度。学历教育阶段,除了资本获利之外,还有社会公众的议论。从个人角度而言,因为营利性学校登记还有很多配套问题没有解决,所以不鼓励不支持大家现在做营利性学校登记。

 

Q:非营利性学校的定价权?

A:2014年国务院文件已经明确,营利性民办学校收费实行自主定价,非营利性民办学校收费政策由地方政府按照市场化方向根据当地实际情况确定。非营利性民办学校收费也是倾向于放开的,政策的制定权放在省一级政府。从现在情况来看,全国有10多个省市在不同程度上放开了民办教育的收费,例如上海对民办高校的收费放开。这些规定是在民促法修订之前发布的,适用的本身就是登记为非营利的民办学校。

 

Q:修法后民办义务教育如果在海外上市会不会受到政策影响?

守法是第一条的,不管是投资还是教育事业,冒违法风险的意义不大。民促法修订理论上是提供更多的可能,不是取消VIE,是提供VIE之外更加直接的上市方式。虽然现在非营利性学校通过VIE实现了资本运作。但整体上,学历教育阶段,尤其是义务教育阶段,从投资者角度来看,是有风险的。风险不在于资本上的风险,而是社会舆论对品牌的影响。长远来看,希望大家谨慎一点。义务教育阶段的项目用非营利方式做很好,但是进行上市等显眼的资本运作后,反而整个项目可能做不下去。

 

Q:工商登记上,会有新一轮的登记吗?要怎样去申请?

从修法上看,现有学校选择登记为非营利性民办学校的,根据新的法律要修改学校章程,继续办学,没有提到需要重新登记的问题。对于营利性学校,要做学校的资产权属确认,然后缴纳税费,重新登记。

目前所有学校都是非营利的,如果继续选非营利的,许可证是不是要换,法律上就没有明确讲,不是很着急。全国有16.3万民办学校,如果赶在半年一年内完成,工作量也非常大。以前证书上要注明是不是合理回报,修法后办学许可证严格来讲是必须换的。但具体措施上,可能和下一轮办学许可证到期相结合。最好的办法是和办学许可证到期相结合,直接旧证换新证。如果转为营利性的,则必须重新到工商登记取得营利性资质。

 

Q:如果非营利性学校以后作为营利性机构来经营,办学过程中享受大量税收和土地优惠,资产怎么做切割?

学校资产可以分为四个方面:举办者投入,国家资助,捐赠资产,以及办学过程中的累积。

最难处理的是办学过程中的累积。考虑到现有学校都是非营利性的,修法提出在终止时其财产进行清偿后有剩余的,根据出资者的申请,综合考虑在本修正案实施前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素,给予出资者相应的补偿或者奖励。在终止办学时可以根据以后可以从办学积累中获得多少补偿和奖励,法律规定需要由各个省来定。

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